Клуб 4 ноября: В Воронеже обсудили проблемы общественной экспертизы

В дискуссии на тему «Проблемы и перспективы использования общественной экспертизы в законотворческой практике» приняли участие представители органов власти, профессионального юридического сообщества, общественных организаций, СМИ, ученые, социологи и эксперты.

Ведущий круглого стола - руководитель Воронежского отделения Клуба «4 ноября» Станислав Валежников, обозначил круг вопросов для обсуждения. По его словам, в последнее время институты «общественной экспертизы», «общественной инициативы» и «общественного контроля» попали в число важнейших государственных приоритетов. Они способны существенно повысить качество законов и иных нормативных актов, а также ответственность лиц, которые их принимают. Но сегодня основные участники общественной экспертизы (палаты, советы и т.п.) формируются по принципу «сверху». Для них государство создает особые условия, одновременно ограничивая независимых субъектов общественного контроля. По мнению Станислава Валежникова, создание институтов гражданского общества «сверху» может привести к их формализации и профанации сути общественной деятельности.

Руководитель аппарата Воронежского регионального отделения ассоциации юристов России Алексей Ефремов среди ныне действующих «от власти» институтов экспертизы законопроектов назвал антикоррупционную экспертизу и оценку регулирующего воздействия, для которых разработан ряд четких юридических и экономических методов. В отличие от них институт общественной экспертизы не достаточно формализован, его ключевой проблемой является отсутствие методологии. Алексей Ефремов рассказал об опыте взаимодействия регионального отделения ассоциации юристов с управлением Минюста РФ по Воронежской области. По его словам, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов - эффективный и работающий инструмент, который является важной частью общественной экспертизы. Однако существует проблема с инициативой как граждан, так и общественных организаций. В Министерстве юстиции России в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность, аккредитовано менее 1,5 тыс. физических лиц и 265 юридических лиц. Например, в Воронежской области аккредитацию получили всего лишь 17 человек и региональное отделение ассоциации юристов России.

О реализации проекта «Открытый регион» рассказал координатор Института социально-экономической модернизации по Воронежской области Вячеслав Завалин. Основная цель проекта - сделать власть на местах доступной и понятной для гражданина. Примечательно, что Воронежская область не вошла в число 17-ти пилотных регионов, однако присоединилась к реализации проекта по инициативе «снизу», исходящей от трех некоммерческих организаций. Вячеслав Завалин описал каждую из программ по внедрению открытости государственного управления: «открытое ЖКХ», «открытый бюджет», «открытый парламент». Рассказал об интернет-проектах «Власть-бизнес РФ», «Убитые дороги Воронежа», а также о деятельности Фонда развития электронной демократии.

По мнению председателя комитета по делам инвалидов Большого совета НКО Воронежской области Сергея Подболотова, в регионе есть опыт общественной экспертизы законопроектов. Так благодаря нашей работе были внесены важные поправки в областные законы «О защите материнства и детства», «О ветеранах труда», «О пчеловодстве» и др. При этом эксперт посетовал на то, что воронежская областная Дума спешит принять законопроекты в двух чтениях, ограничивая тем самым возможности для проведения их общественной экспертизы. Кроме того в регионе отсутствуют механизмы общественного обсуждения бюджета, а материалы областной Думы публикуются в интернете не в полном объеме и недостаточно оперативно. По данным Сергея Подболотова, в Воронежской области активно работают около 10 % из восьми тысяч зарегистрированных неправительственных организаций. Для выявления и продвижения общественных инициатив в регионе создается Большой совет социально ориентированных НКО. Также Сергей Подболотов поднял вопрос о профессионализме общественной экспертизы и упомянул об идее создания ресурсного центра для некоммерческих организаций.
В продолжение темы директор Воронежского филиала РАНХиГС Евгений Подвальный рассказал о том, что академия проводит обучение сотрудников НКО за счет средств федерального бюджета, поскольку правительство России заинтересовано в подготовке общественных организаций к работе, в том числе и с органами власти.

Начальник отдела социально-политических проектов управления региональной политики правительства Воронежской области Александр Холод считает, что в наше время экспертизу понимают не только как сравнение с образцом, но и как сравнение с представлениями или идеальным образом. Так появляются новые субъекты экспертизы - граждане в широком смысле этого слова, и становится возможным краудсорсинг. Однако, как считает Александр Холодов, экспертного сообщества в регионе, скорее, нет.

Уполномоченный по правам человека в Воронежской области, зав. кафедрой конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета ВГУ, д.ю.н. Татьяна Зражевская обратила внимание на пункт 10 правил рассмотрения общественных инициатив, утвержденных Указом Президента РФ от 4 марта 2013 года, в котором говорится об экспертизе, в том числе в области прав, свобод и законных интересов граждан. По мнению Татьяны Зражевской, современное российское законодательство имеет пробелы именно с точки зрения интересов граждан. Иллюстрируя это утверждение, уполномоченный по правам человека в Воронежской области привела примеры поступающих к ней заявлений и предложила на основе их анализа формировать законодательные инициативы. Для повышения эффективности законотворческой деятельности Татьяна Зражевская считает необходимым вернуться к практике создания депутатских групп, в которые входят народные избранники разных уровней. С ее точки зрения, общественная экспертиза законопроектов - это профессиональный анализ, опирающийся на мнение общественности.

Исполнительный директор института общественного мнения «Квалитас» Александр Романович рассуждал об участии общественности в законотворческой деятельности как способе предотвращения неконструктивных форм гражданского протеста. Продолжая поднятую социологом тему, политтехнолог Александр Косырев высказал мнение о том, что благодаря развитию интернет-технологий, систем коммуникации и появлению социальных медиа экспертиза законопроектов способна снять напряжение в обществе.
Доцент факультета международных отношений ВГУ, к.э.н. Дмитрий Ломсадзе убежден: необходимость формирования новых институтов, в частности, общественной экспертизы законопроектов, возникла в связи с тем, что процессы модернизации требуют поддержки «снизу».

Ломсадзе также поднял вопрос о критериях, позволяющих судить о качестве экспертного мнения.

Начальник Управления Министерства юстиции РФ по Воронежской области Владимир Орлов считает, что одна из главных проблем заключается в том, что на федеральном уровне нет правовой базы для проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, не закреплено даже само понятие «общественная экспертиза». Владимир Орлов считает, что нельзя принимать во внимание бытовое мнение о законопроекте - заключение должно быть либо профессиональным, либо декларативным. Для решения вопроса о качестве экспертов он предложил использование механизма аккредитации. По его мнению, необходимо предусмотреть инициативный порядок проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Сейчас в Воронежской области существуют только два субъекта общественной экспертизы: общественная палата и торгово-промышленная палата. Однако даже для их заключения отводится всего лишь 15 дней. Практика показывает, что за это время можно провести только организационную работу, создать экспертный совет и т.п. Рассуждая о том, чем привлечь людей к участию в общественной экспертизе, Владимир Орлов предложил, в частности, признавать наиболее активные в этой сфере некоммерческие организации социально значимыми и включать их в программу господдержки НКО.

В дискуссию с ним вступил директор по корпоративному развитию промышленной группы «Содействие» Максим Синяков, убежденный в том, что весь смысл общественной экспертизы заключается в инициативе ее участников. Например, воронежский бизнес, заинтересованный в качественном законодательстве, активно использует существующие инструменты общественной экспертизы, контактируя для этого с торгово-промышленной палатой.

Директор воронежского Института регионального законодательства Наталья Беляева уверена в том, что общественная экспертиза на этапе разработки нормативных правовых актов позволит создать более качественный продукт. Этот инструмент важен для того, чтобы не возникало необходимости исправлять уже принятые законы.

Председатель комиссии по молодежной политике и военно-патриотическому воспитанию общественной палаты Воронежской области Андрей Подковыров рассказал о реализации проекта «Мониторинг правоприменения» в регионе. Среди его проблемных моментов назвал отсутствие необходимых методических навыков у членов общественной палаты, а также обратной связи по итогам экспертизы, в частности, информации о том, учтены ли замечания и предложения.

Заведующий кафедрой государственной и муниципальной службы и кадровой политики Воронежского филиала РАНХиГС Александр Соломахин считает, что общественной экспертизе подлежат не все предметные области. Например, с точки зрения экономики общественное мнение зачастую неприемлемо. Экспертиза - это серьезная работа, которая требует немало времени и компетенций и, как правило, не оплачивается. Как показывает практика, воронежцы пассивно относятся к возможности проанализировать законопроект и высказать его разработчикам замечания по существу. Александр Соломахин также обозначил проблему с определением статуса эксперта, обусловленную отсутствием соответствующей правовой базы.

Руководитель Воронежского отделения Клуба «4 ноября» Станислав Валежников назвал одним из важнейших результатов круглого стола установление новых деловых контактов между его участниками, а также предложил продолжить конструктивное взаимодействие и после заседания.