Дело о нестационарных торговых объектах (НТО)

Предыстория:

Предпринимательское сообщество Воронежской области обратилось к Уполномоченному по правам предпринимателей Воронежской области П. Ковалеву с просьбой разъяснить им юридические последствия Решения Воронежской городской Думы № 790-lll от 25.04.2012 г. «Об утверждении положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж». Бизнесменов интересовало, соответствует ли это решение федеральному законодательству и не нарушает ли оно права и законные интересы предпринимателей г. Воронежа. 

В частности авторов обращения интересовали ответы на следующие вопросы: 

1. Не отсутствует ли прозрачность в определении стоимости размещения НТО (нестационарный торговый объект)?

Стоимость размещения НТО указывается в Договоре на размещение НТО. Однако в случае любого изменения (увеличение или уменьшение площади НТО, увеличение или уменьшение количества единиц холодильного оборудования, изменение группы реализуемых товаров) каждый раз проводится новая оценка, в результате чего субъект торговли не имеет возможности планировать ведение своего бизнеса и рассчитывать целесообразность обращения с соответствующим изменением.

По мнению бизнесменов, было бы целесообразно установить механизм определения стоимости права размещения нестационарных торговых объектов (НТО) в г. Воронеже путем установления прозрачной формулы расчета стоимости размещения НТО.

2. Законен ли многократный рост стоимости права размещения НТО в г. Воронеже и местных налоговых коэффициентов? Законно ли отсутствие механизма установления стоимости права размещения НТО? 

В Воронеже стоимость права размещения НТО с 2016 г. выросла на 400-700%. В ходе беспрецедентного административного давления на предпринимателей были заключены дополнительные соглашения, которыми был увеличен размер стоимости права на размещение НТО, при этом был произведен перерасчет за прошедший период (1-2 года).

З. Законно ли, что за любое нарушение субъектом торговли условий договора следует одна-единственная санкция: расторжение договора на размещение нестационарного торгового объекта и его демонтаж (снос)?

По данным Администрации городского округа город Воронеж за 2017-2019 гг. в Воронеже снесено более 1000 НТО, которые по мнению Администрации являлись незаконными, однако фактически с каждым из предпринимателей был заключен долгосрочный договор на размещение НТО и расторгнут в одностороннем порядке по инициативе Администрации. При этом работники Управления развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики выступали в роли контрольных покупателей, понятых, участвовали в проводимых сотрудниками полиции рейдах, не выполняя своей прямой функции - поддержки и развития предпринимательства. 

4. Законно ли, что субъект торговли лишен права самостоятельно изменять группу реализуемых товаров НТО? 

Предприниматель при наличии действующего договора на размещение НТО, желая изменить группу реализуемых товаров НТО, вынужден проходить длительные (от нескольких месяцев до 1-2 лет) согласования с Управлением развития предпринимательства. Отсутствие прозрачного механизма не позволяет предпринимателю осуществлять долгосрочное планирование своей деятельности в течение срока действия договора на размещение нестационарного торгового объекта.

В итоге это обращение в рамках Pro bono было перенаправлено в ЮК "Центральный округ" 

Подготовленное нашими юристами заключение:

В ответ на поступившее обращение Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Воронежской области ООО Юридическая компания «Центральный округ» направляет правовое экспертное заключение с выработкой рекомендаций по совершенствованию законодательства.

1. Порядок определения стоимости размещения нестационарного торгового объекта не соответствует требованиям законодательства. 

Заявитель в своем обращении указывает на несовершенство порядка, в соответствии с которым определяется плата за размещение нестационарного торгового объекта (далее – НТО). Пунктом 3.1 приложения № 3 (примерная форма договора на размещение НТО) к Решению Воронежской городской думы № 790-III от 25.04.2012 г.установлено, что стоимость определяется по результатам торгов на право заключения договора (начальная стоимость не может быть ниже, чем стоимость, определенная отчетом об оценке) или на основании отчета об оценке рыночной стоимости, в случае если торги не проводились (например, при реализации преимущественного права). Таким образом, размер платы определяется единожды, и в случае изменения группы реализуемых товаров или увеличения/уменьшения площади НТО потребуется проведение новой оценки, что существенно затрудняет возможности ведения предпринимательской деятельности. 

Федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нестационарных торговых объектах. Таким образом, данные вопросы подлежат регулированию в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, в части не урегулированной федеральным законодательством.
В силу пп. 6 п. 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в случаях размещения нестационарных торговых объектов и т.д. 

Пунктом 1 статьи 39.36 ЗК РФ предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с ФЗ № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации». Указанным федеральным законом, частями 1 - 3 статьи 10 предусмотрено, что схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования. Уставом г. Воронежа в силу п.28.1 ч.1 ст. 48 на Администрацию городского округа города Воронежа возложены исполнительно-распорядительные полномочия по утверждению схем размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с установленным порядком (Постановление Администрации от 6 мая 2016 года № 394 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж на 2016 - 2021 годы»). 

Вопрос об определении размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на федеральном уровне не урегулирован. С учетом схожести данных правоотношений и правоотношений по поводу определения платы за пользование земельными участками, подлежат применению основополагающие принципы определения платы за пользование земельными участками, к числу которых относится арендная плата и земельный налог (Апелляционное определение Верховного суда РФ от 07.08.2019 г. № 83-АПА19-17; Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 24.10.2018 г. № 47-АПГ18-5; Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 12.12.2018 г. № 48-АПГ18-30). 

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" утверждены основные принципы определения арендной платы. К их числу относится: 

• принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования;
• принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости. 

Порядок и условия размещения должны отвечать принципам публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сфере регулирования торговой деятельности, должны быть направлены на предупреждение коррупционных проявлений, на упорядочение размещения НТО. 

Вместе с тем ни Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов, утвержденное Воронежской городской думой, ни иные правовые акты органов местного самоуправления не предусматривают методику расчета размера платы за размещение НТО. В отсутствие такой методики определение размера платы сводится лишь к определению рыночной стоимости оценщиком, который в силу Федерального закона от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" вправе самостоятельно выбирать методы проведения оценки объекта в соответствии со стандартами оценки. 

Рассматриваемое Положение допускает произвольное установление платы за размещение нестационарного торгового объекта, без учета всех заслуживающих внимания факторов, в том числе, анализа и оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных земельных участков, экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, что противоречит законодательству. 

Судебная практика занимает аналогичную позицию, признавая положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов недействующими, в части определения размера платы (Апелляционное определение Верховного суда РФ от 07.08.2019 г. № 83-АПА19-17).
Таким образом, с целью приведения Положения в соответствии с требованиями законодательства, необходимо разработать методику определения размера платы за размещение НТО, учитывающую многофакторный анализ и предусматривающую «прозрачную» формулу определения экономически обоснованной цены. 

2. Орган местного самоуправления вправе самостоятельно определять механизм формирования стоимости размещения нестационарного торгового объекта. 

Как отмечалось ранее, вопрос об определении размера платы по договору на размещение нестационарного торгового объекта на федеральном уровне не урегулирован. С учетом схожести правоотношений подлежат применению основополагающие принципы определения платы за пользование земельными участками, к числу которых относится арендная плата и земельный налог. 

Одним из принципов определения арендой платы в соответствии с Постановлением Правительства от 16.07.2009 г. № 582 выступает принцип запрета необоснованных предпочтений: порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, принадлежащие соответствующему публично-правовому образованию и отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться. 

Таким образом, законодатель, возлагая на орган местного самоуправления, полномочия по утверждению схем размещения НТО и определения стоимости размещения, предписывает принимать во внимание вид деятельности, реализуемый на используемом земельном участке.
Принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы позволяет при выборе методики определения платы применить в качестве одного из показателей – кадастровую стоимость земельного участка. 

Однако выбор конкретного механизма формирования стоимости размещения НТО осуществляется органом местного самоуправления самостоятельно с учетом вышеизложенных принципов и необходимости финансового-экономического обоснования расчета. 

С учетом отсутствия выработанной методики определения платы на территории городского округа г. Воронежа, произвольное установление стоимости размещения НТО является недопустимым. 

3. Муниципальными правовыми актами не могут устанавливаться основания одностороннего отказа от исполнения обязательств. 

Пунктами 6 – 6.1 Положения устанавливаются основания для досрочного расторжения договора уполномоченным органом в одностороннем порядке.Заявитель обращения – Воронежская областная общественная организация «Объединение предпринимателей» полагает, что Решение Воронежской городской думы, в части раздела Положения по одностороннему отказу от договора на размещение НТО, принято за пределами компетенции. 

В силу п.1 статьи 310 ГК РФ односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами или иными правовыми актами. 

В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации, частью 3 статьи 3 и частью 2 статьи 6 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", по смыслу пункта 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальные правовые акты не относятся к числу правовых актов, которые содержат нормы гражданского права. Следовательно, муниципальные правовые акты не могут устанавливать основания для одностороннего отказа от исполнения обязательства. Данный вывод неоднократно подтверждался позициями судебной практики. Например, Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 29.06.2016 г. № 14-АПГ16-8; Определение Верховного Суда РФ от 29.01.2019 г. № 310-ЭС18-23881 по делу № А36-14082/2017; Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.08.2017 г. № 19АП-4218/2017 по делу № А14-18316/2016; Определение Верховного Суда РФ от 07.02.2018 г. № 310-ЭС17-23676 по делу № А14-18316/2016; Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2018 г. № 19АП-3034/2018. 

Согласно абзацу первому пункта 2 статьи 310 Гражданского кодекса Российской Федерации право на односторонний отказ от исполнения обязательства либо на изменение его условий может быть предусмотрено договором для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, в отношениях между собой, а также для лица, не осуществляющего предпринимательскую деятельность, по отношению к лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность.
Стороной договора на размещение нестационарного торгового объекта на территории г. Воронеж от имени уполномоченного органа выступает Управление развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики Администрации городского округа город Воронеж. Управление реализует публичные функции в рамках полномочий, предоставленных ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», его деятельность не носит предпринимательский характер. 

Предусмотренная п. 2 ст. 310 ГК РФ норма о предоставлении права на отказ от исполнения обязательства в одностороннем порядке, действует только в случае достижения согласия между сторонами по ее применению и ее включения в текст договора. 

В случае отсутствия данного условия и при выявлении существенных нарушений условий договора, сторона вправе требовать расторжения договора в порядке пункта 2 статьи 450 Гражданского кодекса Российской Федерации (расторжение по решению суда). 

Таким образом, к гражданско-правовым отношениям сторон по поводу отказа от исполнения договора не применимы нормы Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж, утвержденного решением Воронежской городской Думой № 790-III от 25 апреля 2015 года. 

4. Одностороннее изменение условий договора на размещение НТО, в части изменения специализации, не допускается. 

Согласно письму Министерства промышленности и торговли РФ от 23.03.2015 г. № ЕВ-5999/08 «О направлении Методических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования нестационарной и развозной торговли на уровне субъектов Российской Федерации» схема размещения НТО является инструментом систематизации размещения объектов исходя из долгосрочных планов развития территорий и создания комфортной среды для граждан. Она должна формироваться исходя из удобства торгового процесса и предпринимательской деятельности.
Федеральное законодательство не устанавливает каких-либо специальных требований к содержанию схем размещения НТО, равно как и принципов их разработки и утверждения. Как правило, в схему включаются сведения о месте дислокации объекта, о виде реализуемой продукции (специализации), о сроке размещения объекта и т.д. 

Отсутствие в схеме размещения НТО, утвержденной уполномоченным органом, информации о виде реализуемых товаров, специализации предпринимательской деятельности, не влечет за собой возможность субъекта торговли изменять в одностороннем порядке условия договора на размещение НТО. 

Согласно п. 1 ст. 450 ГК РФ изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими законами или договором. 

В настоящий момент Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Воронежа не предусматривает четкого механизма внесения изменений в договор на размещение НТО, а также в схему размещения. В связи с этим планирование предпринимательской деятельности значительно затрудняется. Предполагается целесообразным подготовка изменений в Положение, в части определения порядка изменения субъектом торговли вида специализации и группы реализуемых товаров, с учетом опыта иных муниципальных образований.